Proposition de loi Droit de vote par correspondance des personnes détenues

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Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi de Laure Darcos a été adoptée, avec quelques modifications, par la commission des lois.

Permettez-moi, tout d’abord, de revenir brièvement sur l’état du droit.

Les personnes détenues qui remplissent les conditions prévues pour l’ensemble des citoyens disposent du droit de vote, sauf s’ils elles ont été déchues de leurs droits civiques par décision de justice. Environ 57 000 détenus ont ainsi le droit de participer aux élections. Jusqu’en 2019, ils pouvaient exercer ce droit de deux manières : en obtenant une autorisation de sortie ou en votant par procuration.

Je vous rappelle que les conditions du vote par correspondance étaient, avant l’épidémie de covid, particulièrement restrictives et, à vrai dire, peu adaptées à la situation des détenus, qui se trouvent souvent isolés sur le plan social. Quant aux autorisations de sortie, elles étaient, et sont toujours, accordées de façon prudente, afin d’éviter les évasions : moins de cent autorisations ont été accordées lors des dernières élections.

Ces facteurs conduisaient, avant 2019, à un faible taux de participation des détenus, de l’ordre de 2 %.

La loi du 27 décembre 2019, relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, visait à faciliter l’exercice par les détenus de leur droit de vote. Si ces derniers peuvent s’inscrire dans leur commune de rattachement initiale, dans les conditions du droit commun, cette loi leur a donné la faculté de s’inscrire, s’ils le souhaitent, dans une commune où ils ont résidé ou dans celle où habitent des membres de leur famille.

A été ajoutée à cette liste la commune d’inscription du conjoint de la personne détenue, de son partenaire de pacte civil de solidarité (Pacs) ou de son concubin.

Surtout, à la suite d’une promesse faite par le Président de la République en 2018, la loi du 27 décembre 2019 a créé un droit de vote par correspondance des personnes détenues.

En vérité, il ne s’agit pas d’un véritable vote par correspondance, contrairement à ce que l’on a dit.

En effet, la contrainte de faire parvenir aux détenus le matériel électoral de leur commune de rattachement, puis de renvoyer leur bulletin de vote sous double enveloppe dans les temps requis, a paru trop difficile à surmonter.

Le choix a donc été fait de créer un bureau de vote « virtuel » au sein des établissements pénitentiaires et de prévoir que les détenus qui votent par correspondance soient inscrits sur les listes électorales de la ville chef-lieu du département.

Le bureau de vote est dit « virtuel », car il ne s’agit pas d’un bureau de vote officiel. Il est toutefois bien réel. Concrètement, une urne est placée au sein de chaque établissement, accompagnée d’un isoloir et de listes d’émargement, sans toutefois que ce bureau de vote ait une existence légale propre.

À la fin des opérations de vote, l’urne est transportée au chef-lieu, dans un bureau de vote où sont regroupées les urnes de tous les établissements pénitentiaires du département.

Cette procédure, qui se traduit pour les détenus par la possibilité de voter sur place, a abouti à une hausse sensible de leur participation : en 2024, les taux de participation aux élections européennes et aux élections législatives étaient respectivement de 22 % et de 19 %.

Toutefois, même s’il faut saluer ces progrès en termes de participation, ce dispositif, dit de « vote par correspondance » des détenus, suscite d’importantes difficultés de fond.

Le Conseil d’État estimait ainsi, dans son avis sur le projet de loi de 2019, que le prétendu vote par correspondance conduisait « à rompre tout lien personnel entre l’électeur et la commune d’inscription, ce qui méconnaît la tradition de notre droit électoral ».

Pour être légitime, il faut que l’objectif de favoriser le droit de vote des détenus n’ait pas d’effet disproportionné du point de vue démocratique, du fait de la suppression de tout lien entre l’électeur et la commune où son vote est décompté.

Or tel n’est pas le cas actuellement.

Dans plusieurs chefs-lieux, le taux de détenus susceptibles d’être inscrits sur les listes électorales est supérieur à 2 % ; il peut même atteindre 11 %.

Ces votes, chacun le comprend, sont de nature à faire basculer le résultat des élections. Une telle situation serait inadmissible lors des prochaines municipales, mais aussi de toutes les élections locales, les taux de participation à ces élections étant parfois très faibles et les résultats très serrés.

J’insiste sur un point : en la matière, ce n’est pas le contenu du vote des détenus qui est déterminant. Ce qui est contraire au principe démocratique, c’est le fait que ce vote puisse déterminer l’issue de certaines élections locales, alors même qu’il ne n’a pas de sens d’un point de vue démocratique : il est, dans la grande majorité des cas, un vote hors sol, au sens propre, car il est dénué de tout lien avec la commune concernée.

À l’inverse, lorsque le vote des détenus s’exerce lors d’un scrutin pour lequel il existe une circonscription unique à l’échelon national, le vote par correspondance, quand bien même il est décompté dans la ville chef-lieu du département, n’a aucune incidence. C’est le cas des élections européennes, des élections présidentielles et lors des référendums.

Dès à présent, il est donc impératif, face au risque de contestation des résultats de certaines élections municipales que les maires que nous avons auditionnés ont évoqué, de faire évoluer le système du vote par correspondance des détenus.

La proposition de loi prévoyait initialement d’instaurer un véritable vote par correspondance permettant aux détenus de voter dans une commune avec laquelle ils ont un lien. Il s’agissait là d’une solution de bon sens.

Mes auditions ont cependant montré que les difficultés logistiques, liées à l’envoi de la propagande électorale dans les maisons d’arrêt et des bulletins de vote dans les mairies, dont l’existence avait conduit au choix de centraliser les votes par correspondance au chef-lieu, perduraient. Cette difficulté est consubstantielle au vote par correspondance, ce qui explique qu’il ait été abandonné en 1975.

On ne peut que regretter que des contraintes logistiques empêchent de concilier le vote par correspondance et le rattachement territorial des électeurs détenus. La commission des lois a cependant admis la réalité de ces difficultés : en effet, contrairement à ce que disait le général de Gaulle, l’intendance ne suit pas toujours.

Faute de pouvoir trouver une manière de concilier ces deux objectifs, je vous propose donc, en accord avec l’auteure de la proposition de loi, de faire une distinction entre, d’une part, les élections qui se déroulent dans le cadre d’une circonscription locale – les élections locales et les élections législatives, le député étant élu, je le rappelle, dans une circonscription – et, d’autre part, celles qui ont lieu dans le cadre d’une circonscription nationale, telles que les élections au Parlement européen, les élections présidentielles, qui relèvent d’ailleurs d’une loi organique et non pas du code électoral, mais aussi les référendums.

Le vote par correspondance des détenus serait ainsi maintenu dans ses modalités fixées par l’article L. 12-1 du code électoral pour les élections à circonscription nationale unique et les référendums. Pour les élections locales et législatives, les détenus pourraient voter par procuration ou en bénéficiant d’une autorisation de sortie.

En retenant cette solution, il me semble que nous respectons l’objectif de favoriser l’exercice du droit de vote par les détenus. Cela est d’autant plus vrai que les modalités du vote par procuration ont été sensiblement élargies en 2019, puisque la liste des communes dans desquelles il est possible pour les détenus de s’inscrire a été allongée. En outre, la proposition de loi ajoute à cette liste la commune des descendants.

De plus, il est désormais possible pour les détenus, comme pour tout citoyen, d’accorder une procuration à une personne résidant hors de la commune où ils sont inscrits.

Il m’a enfin été indiqué, lors des auditions, que l’administration pénitentiaire était capable de se mobiliser pour inciter les détenus à voter par procuration et ainsi faciliter ce vote.

À la suite d’échanges avec le Gouvernement, je vous soumettrai un amendement technique sur l’article unique. Sous réserve de son adoption, la commission des lois vous propose de voter la présente proposition de loi.